《尚书•洪范》中记载的八种政务官员，第一叫做“食”，第二叫做“货”。“食”是指农业种植米谷可食之物；“货”是指可以穿用的布帛，以及金、刀、鱼、贝，这是用来分配财富流通货物互能有无的。这二者是百姓生存的根本，起源于神农氏时期。
“砍下木头成为耜，加工木头成为耒，把使用耒耜的益处传授给百姓”，这样食物就充足了。“人们在中午聚集形成市场，招纳天下人民，聚积天下货物，交换后离开，使他们各得其所”，这样财物就能流通了。食物充足货物流通，然后国库充实人民富足，这样政教风化就形成了。
黄帝以下“适应其变，使百姓不厌倦”。帝尧命令羲仲、羲叔、和仲、和叔四人“把天时节令传授给百姓”，帝舜任命后稷解决“百姓饥饿”问题，把其作为政治首位。大禹平定洪水，安定九州，规范田地，根据各自距离首都的远近，把田赋交到盛贡物的椭圆形竹器中，劝勉天下交换有无，这样万国得到了有效治理。
商朝和周朝的强盛，《诗经》和《书经》中都有记载，主要倡导安定百姓，使他们富足后再进行教育。所以《易经》中说：“天地的大德叫做生，圣人的大宝叫做位；如何守位叫做仁，如何聚人叫做财。”财富是帝王用来聚人守位、养成群生、奉顺天德、治国安民的根本。所以才说：“不患寡而患不均，不患贫而患不安；盖均无贫，和无寡，安无倾。”
因此圣主用固定居住来管理百姓，建筑城邑让其居住，在井田中建起屋庐让他们平均房舍，开设市场进行财物流通，设立学校来教育他们，以便让士、农、工、商这四种人各有自己的本业。学成后做官的叫士，开垦土地种植谷物的叫做农，利用技术制造器物的叫做工，流通财物买卖货物的叫做商。圣主根据这四种人的才能授予官职，四种人则根据自身能力承担职责，所以朝廷中没有吃白饭的官员，城邑中没有游手好闲的人，土地上没有荒芜的田地。
治理百姓的方法，让他们定居一地是根本。所以用步来设置田亩，以便设置好土地界线。六尺作为一步，一百步是一亩，一百亩是一夫，三夫是一屋，三屋是一井。一井的方圆是一里，就是九夫。一井由八家共同拥有，各自得到一百亩私田和十亩公田，这是八百八十亩，剩下二十亩作为建设屋舍用地。百姓出入为友，守望相助，疾病相救，相互之间和睦相处，而且政教风化统一，劳动生产平均分配，这真是理想国度啊！
百姓接受田地的方式：好田是一百亩，中田就是二亩，差田就是三百亩。每年耕种的人不交换好田，休耕一年的交换一次中田，休耕两年的交换两次差田，三年交换耕种，自行改变位置。农民的户主接受田亩，他家中的其余男子则是余夫，也按照比例依照人口参与分田。士、工、商的家庭也参与分田，但是五口人相当于一名农民。这是在平原上的法则。如果是山地、林地、大湖、丘陵、盐碱浸渍之地，就要按照肥沃贫瘠的程度作为等级。
耕种田地要缴纳税和赋。税要缴纳公田的十分之一，工、商、衡、虞各自按照收入比例。赋是供给车马、鞍甲、兵器、士兵的劳役，以便充实官府储存财物兵甲的仓库和朝廷赏赐所用。税用来供给郊祭宗庙百神的，也是天子供养百官薪俸食物以及兴办各项各业费用的来源。
百姓年龄满二十岁就能参与分田，六十岁要归还田亩。七十岁以上由朝廷奉养；十岁以下由朝廷抚养；十一岁以上由朝廷供养成人。种谷一定要在中间夹杂五谷，以防备自然灾害。田中不能种树，以免妨碍五谷生长。百姓要勤奋耕耘，在抢收抢种时就像面对盗贼马上来到。围绕庐舍种植桑树，菜地有田垄，田边种植瓜果类作物，养殖鸡、猪、狗，不能耽误农时。女子进行养蚕纺织，五十岁以上就能穿上帛布，七十岁就能吃到肉食。
在田野中修筑的房屋叫做庐，人们聚居的地方叫做里。五家成为一邻，五邻成为一里，四里成为一族，五族形成一党，五党形成一州，五州形成一乡。一乡有一万二千五百户。一邻的首长官位是下士。从这个官职往上，官位逐步增加一级，到乡一级的官位就是卿。里设置有序，乡设置有庠。序是用来彰明教化的，庠则是用来演习礼仪以便示范教化的。
春天组织全部百姓到田野劳动，冬天则全部返回城中。所以《诗经》中说：“四之日举止，同我妇子，馌（音yè，夜）彼南亩。”又说道：“十月蟋蟀，入我床下”，“嗟我妇子，聿为改岁，入此室处。”所以要和顺阴阳，防备寇贼，演习礼仪。
春天人们都到田野耕种了，里胥清晨坐在右边的房屋，一邻之长坐在左边的房屋，等待人们全部走后再返回，晚上也是这样。返回的人一定要手提柴草，按照轻重分开，头发斑白的人则不用手提柴草。冬天，人们已经回来了，妇人们聚集在一所屋子中，凑在一起利用夜晚织布，女工一个月早晚共有四十五个工作日。这些人必须集中在一起，以便节省火烛和取暖的费用，也让手巧的教授笨拙的，使习俗相合。男女中没有完婚成家的，则互对唱歌，倾诉衷肠。
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