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丞相刘舍、御史大夫卫绾研究后奏报请求说:“用刑时的竹板,杖长五尺,主干一寸,竹的末端厚半寸,都把竹节削平。应当受笞刑的要打臀部。不能更改行刑的人,惩罚完一个罪犯后才能更换行刑人员。”

从此以后受到笞刑处罚人的性命得以保全,但酷吏们仍然进行威吓。死刑判决太重,而生刑又太轻,百姓容易犯法。

到汉武帝继位后,对外建立攘除四夷之功,对内满足耳目之好,征调百姓十分频繁,百姓贫困虚耗,穷民触犯法律,酷吏加重判决,奸佞屡出不穷。于是汉武帝招纳起用张汤、赵禹等人,逐步制定法令,制定了知人犯法不检举告发罪、负责实地监察部主有罪一同判罪等法令,放宽酷吏苛刻执法的罪过,诛杀无故释放犯人的官员。这让邪恶狡猾的官吏钻了法律空子,并且互相攀比,法纲逐渐严密。这些法律条令共有359条,死刑有409条,1882件细节,死罪的判决和旧例相比较为13472条。

这些文件充堆满几案书架,重要文献无法看全。所以郡国使用起来自相矛盾,经常犯罪相同但判处迥异。奸吏趁机作为交易,想要活命就附会他的解释,想要陷害人就附会死罪案例,以便构陷死罪。很多议论的都为此感到冤枉哀痛。

汉宣帝从民间长大,更了解这种情况。在他继位后,廷史路温舒上奏疏,说秦朝政治有十处失误,但其中之一仍然在实行,这就是治狱之吏,这些事情记载在《温舒传》中。汉宣帝很怜悯百姓,就下诏书说:“近年来官吏在执法时舞文弄墨,量刑日益加重,这是朕的不德。判案不适当,让有罪之人心生邪恶念头,无辜的人反而遭到杀戮,父子间悲伤痛恨,朕对此很哀痛。现派廷史与郡国一起审讯囚犯,任务轻俸禄薄,现在就设置廷平,官俸六百石,定员四人。一定要公平执法,以便符合朕的意思。”

汉宣帝选拔于定国担任廷尉,寻访到明察宽恕的黄霸等人担任廷平,在秋季第三个月到朝廷汇报工作情况。当时汉宣帝经常到宣室殿中,在那里居住斋戒并处理案件,官司刑法号称为公平。

当时的涿郡太守郑昌上奏说道:“明主要使用谏争之臣,不是为发扬圣德,而是为防止陷入安逸舒适的生活;建立法制彰明刑令,不是为了太平,而是为了拯救衰败动乱以便重新兴起。现在明主亲自听取案情,即使不设置廷平,官司也自然判案公正;如果为开创后世基业,不如删改确定法令。法律一旦确定,百姓就知道所要回避的,邪恶的官吏就无法玩弄法律了。现在不去端正法律根本,而是通过设置廷平治理法律末端,会导致政治衰败治理松懈,那样廷平将会因为揽权而成为动乱祸首。”但汉宣帝没有来得及修正就去世了。

汉元帝刚刚继位后,他下诏书说:“法令是用来抑暴扶弱的,所以要让人们易避免、难触犯作为原则。现在法令繁琐不简明,主管法文条例的人自己都不能分辨清楚,却想用它去控制没有文化的平民百姓,这难道是刑法应当的意思吗?命令讨论律令中可以免除减轻的部分,逐条上奏,只要能方便安定百姓就要实行。”

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